Doordecentralisatie bij primair onderwijs: de aandachtspunten in de praktijk

E-mailadres Afdrukken

Vooralsnog lijkt de besluitvorming om te komen tot doordecentralisatie tussen het schoolbestuur en de gemeente een moeilijke. Vanuit gemeentelijke overwegingen is het soms lastig om de verantwoordelijkheid bij een schoolbestuur neer te leggen en dus een stukje zeggenschap los te laten, terwijl men als gemeente wel de middelen dient vrij te maken om een school te kunnen realiseren en wettelijk de zorgplicht behoudt. Toch kunnen uiteindelijk zowel de gemeente als de school op lange termijn er baat bij hebben toch te kiezen voor doordecentralisatie.

Transparantie in een pril stadium

Indien er vanuit een breder perspectief gekeken wordt naar doordecentralisatie zullen in een gemeente de scholen die hier gevestigd zijn, naar aanleiding van het doordecentraliseren en het dus volledig verantwoordelijk worden vanaf dat moment voor de gebouwen waarin het onderwijs gegeven wordt, eerder geneigd zijn om samen te werken daar waar er ondercapaciteit in huisvesting dreigt te ontstaan. Vooral dit gegeven kan ook voor een gemeente die kampt met ruimtegebrek voor onderwijs tot voordelen leiden en bespaart de gemeente mogelijk de kosten die tijdelijke huisvesting met zich mee zou brengen. Al met al leidt dit als het goed is tot efficiënt gebouwenbeheer en een vermindering van bestuurlijke werkzaamheden ten aanzien van het primair onderwijs aan de kant van de gemeente.

Het financiële risico komt weliswaar te liggen bij de schoolbesturen, maar hier krijgt men dan ook meer zeggenschap over het eigen huis voor terug. Om deze voordelen ten volle te benutten en ruis tussen de gemeente en het schoolbestuur te ondervangen is het dus aanbevelenswaardig om al in een heel pril stadium van de bouwplannen met de gemeente van gedachte te wisselen over het mogelijk doordecentraliseren en voor dan wel vanuit beide zienswijzen een lijst op te stellen met de voor- en nadelen van doordecentralisatie. Let wel: ook al wordt de zorgplicht en de hierbij behorende verantwoordelijkheden en financiële risico’s overgedragen aan het schoolbestuur, de gemeente behoudt vanuit de grondwet bezien nog altijd de bestuurlijke plicht om voor adequate huisvesting van de school te zorgen.

Kansen bij doorcentralisatie

Ideeën over duurzame huisvesting verwateren zodra de ontwikkelende partij onvoldoende mogelijkheden ziet de extra investering terug te verdienen. Moeilijk wordt het ook als de gebruiker die baat heeft bij lagere exploitatiekosten en de ontwikkelaar die geconfronteerd wordt met bijbehorende extra investeringskosten niet dezelfde partijen zijn. In dat geval moeten partijen met elkaar in gesprek om kosten en baten op een evenredige manier met elkaar te verrekenen. In de praktijk blijken deze gesprekken moeilijk op gang te komen. Soms worden ze niet eens gevoerd. Het gevolg is huisvesting waarbij keuzes veelal zijn gebaseerd op minimalisering van investeringskosten. De exploitatie is dan het kind van de rekening.

Doordecentralisatie naar één partij (schoolbestuur) maakt het mogelijk makkelijker integrale keuzes maken. Investeringen in duurzame oplossingen worden in dat geval evenwichtiger afgewogen tegen voordelen als gezonder binnen- en buitenmilieu en lager energieverbruik.

Interessant wordt het wanneer de ontwikkeling van nieuwe huisvesting als ook het gebouwonderhoud (het eigenaardeel waarvoor de gemeente verantwoordelijk is) worden doorgedecentraliseerd. In dat geval zou een schoolbestuur kunnen overwegen de bouw van de nieuwe huisvesting inclusief onderhoud aan te besteden. De voordelen daarbij zijn dat een bouwende partij (aannemer) gebaat is bij het opleveren van een goede gebouwkwaliteit (aangezien zij zelf verantwoordelijk is voor het in stand houden van het gebouw), en er zekerheid ontstaat over de onderhoudskosten, die doorgaans lager uit zullen vallen dan dat er na oplevering aan derden onderhoudsopdrachten worden verstrekt.

Financiële consequenties

Over de toekomstige financiële gevolgen kan men concrete afspraken maken. In het primaire onderwijs heeft men de mogelijkheid tot zijn beschikking om het onderhoudsgedeelte wat door de gemeente wordt gefinancierd bij de gemeente weg te halen en integraal mee te nemen in de planvorming, wat kan leiden tot de hiervoor vermelde kansen. Wensen die mogelijk binnen de oude financieringstructuur niet mogelijk waren kunnen door middel van doordecentralisatie nu ineens wel worden gerealiseerd. Deze wensen kunnen dan vertaald worden naar een passende aanbestedingsvorm en derhalve kan er via de aanstaande aanbesteding wellicht een besparing optreden nu de realisatie en het onderhoud in een keer aan de markt gevraagd worden. Bij waardeoverdracht van de grond liggen diverse wegen open. Zo kan er voor worden gekozen om de waarde van de grond te ontlenen aan taxatiewaarde vanuit de WOZ. Voor de gemeente kan het aantrekkelijk zijn als er bij een eventueel vrijkomen van de grond sprake is van een terugleveringsverplichting onder vergelijkbare condities. Analoog aan de waardeoverdracht van de grond is een parallel te trekken voor de gebouwen. Met dien verstande dat daarbij de restantboekwaarde in combinatie met restant leningen wordt betrokken. Een aandachtspunt hierbij is dat het beginsel van gelijke bekostiging recht gedaan moet worden.

Contractuele borging

Belangrijk bij doordecentralisatie is te realiseren dat de gemeente wettelijk verantwoordelijk blijft voor de zorg voor onderwijs en dat deze rol op gespannen voet kan staan met de bestedingsvrijheid die de schoolbesturen als gevolg van doordecentralisatie krijgen bij de ontwikkeling en exploitatie van haar onderwijshuisvesting. Voor gemeenten en schoolbestuur ligt hier een uitdaging om te komen tot een overeenkomst waarin wederzijdse rechten en plichten (of afstand daarvan), bestedingsvrijheden en wijze van verantwoording van bestede gelden zorgvuldig worden vastgelegd. De afspraken in de overeenkomst moeten daarbij zodanig objectief zijn dat deze andere schoolbesturen niet benadelen, zodat het voor de gemeente geldende bestuursrechtelijke beginsel van gelijke behandeling niet wordt geschonden.

Conclusie

Ingeval men wil doordecentraliseren is het verstandig om hierin tijdig concrete keuzes te maken en de afspraken dienaangaande schriftelijk te borgen. Veelal zijn de te maken keuzes mede afhankelijk van de omgeving waarbinnen de school komt te liggen, het is dus zaak in een zo vroeg mogelijk stadium alle mogelijkheden voor doordecentralisatie te beschouwen en op een pragmatische wijze samen hierin de juiste (financiële) keuzes te maken en schriftelijk te verankeren. Zijn ieders belangen genoeg naar voren gekomen en de afspraken duidelijk en helder naar elkaar geformuleerd, dan wordt het tijd om een en ander vast te gaan leggen in een overeenkomst. Na het sluiten van deze overeenkomst is het belangrijk om de samenwerkingsvorm in het verdere bouwtraject te kiezen en in een later stadium in de aanbestedingsdocumenten goed vast te leggen op welke wijze en onder welke voorwaarden het schoolbestuur het project op de markt wil zetten.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

Advertentie

Advertentie

Advertentie

September uitgave

Partners