Rekenkamer Utrecht: Wat zijn de lessen van tien jaar onderwijshuisvestingsbeleid in gemeente Utrecht?

E-mailadres Afdrukken

De gemeente Utrecht kreeg in 1997 de zorgplicht over de schoolgebouwen in de stad overgedragen van het Rijk. Dit was geen onverdeeld genoegen voor de gemeente, want er was toen veel achterstallig onderhoud. Ook hadden sommige scholen gebrek aan ruimte en stonden andere gebouwen praktisch leeg. Onderwijskundige ontwikkelingen maakten de gebouwen soms weinig geschikt voor de vernieuwde werkvormen. De gemeente trad in overleg met de schoolbesturen, om te komen tot een meerjarenplanning voor investeringen in onderwijshuisvesting. Dit leidde tot een Masterplan Onderwijshuisvesting voor het Voortgezet Onderwijs (2002) en het Primair Onderwijs en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs (2006). Nu, bijna tien jaar later, voerde de Rekenkamer Utrecht een onderzoek uit naar de resultaten van de aanpak. Een artikel van Maaike van Elteren en Floris Roijackers.

De Rekenkamer Utrecht is een onafhankelijk controleorgaan van de gemeente Utrecht, dat onderzoek doet naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk beleid. Zij koos het onderwerp onderwijshuisvesting voor een evaluatie, vanwege het grote financiële en maatschappelijke belang. De gemeente zou een investering doen van circa 187 miljoen euro om de schoolbesturen in staat te stellen met de jaren vele tienduizenden kinderen in adequate schoolgebouwen onder te brengen. Zie in tabel 1 de opgave in Utrecht bij aanvang van de Masterplannen.

De aanpak volgens een meerjarig Masterplan was, zeker in 2000-2002, uniek: het jaarlijkse rondje van het indienen van aanvragen bij de gemeente door de schoolbesturen werd doorbroken. De gemeente en de schoolbesturen probeerden gezamenlijk tot een volgorde te komen voor investeringen in de schoolgebouwen. Sommige scholen moesten daarom genoegen nemen met een langere wachttijd voor de door hen gewenste ingreep. Dit stelde de gemeente in staat om langetermijndoelstellingen te formuleren, bijvoorbeeld op het gebied van spreiding van scholen over de stad, het tegengaan van ondoelmatig ruimtegebruik (leegstand) en multifunctioneel gebruik van gebouwen.

Hoe is het gelopen?

In april 2011 publiceerde de Rekenkamer Utrecht haar rapport 'De Masterplannen meester'. Uit het onderzoek van de Rekenkamer Utrecht blijkt dat er sinds 2002 veel is gebeurd, zowel in positieve als in negatieve zin. Op dit moment zijn voor het voortgezet onderwijs de meeste schoolgebouwen aangepakt, zij het niet altijd zoals was bedoeld in 2002. Een geplande renovatie werd bijvoorbeeld nieuwbouw, of nieuwbouw werd verhuizing als gevolg van een fusie. Voor het voortgezet onderwijs bleek al snel dat de planning niet zou worden gehaald en dat er meer geld nodig was. Dit geldt ook voor het nog lopende Masterplan PO: er is al een flinke vertraging opgetreden en de gemeenteraad heeft veel extra geld beschikbaar moeten stellen. Zie tabel 2 voor de actuele stand van zaken van de uitvoering van de Masterplannen.

Oorzaken vertraging en toenemende budget

We kunnen een aantal oorzaken aanwijzen voor de vertraging van de uitvoering van de Masterplannen en het oplopen van de investeringsbudgetten. Ten eerste heeft de gemeente de Masterplannen niet goed genoeg voorbereid. Zo had de gemeente niet van alle schoolgebouwen de technische en functionele staat in beeld. Dit geldt vooral voor de basisscholen in de stad. Hierdoor moest de gemeente tijdens het uitvoeren van de Masterplannen bijstellingen doen qua inhoud, planning en budget.

Ook de wijze van financiering van de projecten leidde tot vertraging. De gemeente hanteert normbedragen om de schoolbesturen een budget per schoolgebouw toe te kennen. Deze normbedragen bleken niet realistisch te zijn. Kosten voor verbetering van het binnenklimaat, bouwen in de vorm van multifunctionele accommodaties en kosten die voortkomen uit stedenbouwkundige eisen zijn niet opgenomen in de normbedragen. Deze bijkomende kosten zijn niet allemaal genormeerd, zoals basiskosten voor het bouwen van een school dat wel zijn met de normbedragen. Dit heeft tot gevolg dat er ruimte bestaat voor discussie tussen de gemeente en een schoolbestuur over de hoogte van het budget voor een project. Er vonden dan ook langdurige onderhandelingen plaats tussen beide partijen. De partijen werden daarbij geplaagd door de hooggespannen bouwmarkt waarvan tot 2009 sprake was. De door de gemeenteraad beschikbaar gestelde budgetten kwamen hierdoor nog meer onder druk te staan.

Een derde oorzaak was het gebrek aan expertise bij de gemeente en de schoolbesturen. De Masterplannen zijn omvangrijke investeringsprogramma's: in totaal moesten er 118 schoolgebouwen worden aangepakt. Niet alle schoolbesturen beschikten over voldoende kennis en ervaring om bouwprojecten te kunnen leiden. En de gemeente heeft, vooral in de eerste jaren, de schoolbesturen niet goed aangestuurd. Het toetsen van de projecten op de inhoud, de planning en het budget verliep weinig gestructureerd. Doordat veel gemeentelijke projectleiders extern werden ingehuurd bouwde de gemeente ook geen expertise op. Inmiddels heeft de gemeente verbeteringen doorgevoerd. Zo zijn werkprocessen gestandaardiseerd en zijn er meer overlegmomenten op projectniveau tussen gemeente en schoolbestuur, zodat de knelpunten, als die zich bij de uitvoering voordoen, eerder kunnen worden gesignaleerd en opgelost.

Wij constateerden ook dat de gemeente een gebrekkig risicomanagement voerde. Hiermee bedoelen wij dat de gemeente vooraf onvoldoende heeft bekeken door welke factoren de Masterplannen en de huisvestingsprojecten vertraging kunnen oplopen of duurder uit kunnen vallen. Dit is mogelijk een vierde verklaring voor het oplopen van de uitvoeringsduur en de kosten van de Masterplannen.

Het identificeren van risico's is nodig om passende beheersmaatregelen te kunnen nemen. Een ongunstige bouwmarkt, veranderende wet- en regelgeving, zoals eisen voor het binnenklimaat van schoolgebouwen, maar ook weerstand van buurtbewoners tegen een bouwproject en bouwen in een bestaande bebouwde omgeving, zijn voorbeelden van factoren die van invloed kunnen zijn op het verloop van een onderwijshuisvestingsproject en zouden dus vooraf als risico gesignaleerd moeten worden.

Hoe kan het beter?

De Masterplannen zijn een goed initiatief van de gemeente Utrecht en de schoolbesturen. Een meerjarenprogramma als werkwijze helpt de gemeente om haar taak op het gebied van onderwijshuisvesting beter te plannen en te beheersen, en het kan helpen voorkomen dat er na verloop van tijd opnieuw achterstallig onderhoud ontstaat. Maar om deze werkwijze ten volle te benutten is er meer nodig.

In de eerste plaats moet de gemeente er voor zorgen dat zij een volledig en juist beeld heeft van de technische staat van alle schoolgebouwen in de stad. Ook de capaciteit van de schoolgebouwen en de functionaliteit van schoolgebouwen (zoals bijvoorbeeld de aanwezigheid van een speellokaal) moet bij de gemeente bekend zijn. Op basis van deze informatie kan de gemeente in samenspraak met de schoolbesturen plannen in welk jaar onderhoud of bijvoorbeeld uitbreiding van de schoolgebouwen nodig is. Dit maakt het voor de gemeente mogelijk om de budgetten die hiervoor nodig zijn uit te zetten in de tijd, waardoor er steeds tijdig voldoende middelen zijn.

Ook de wijze van financieren moet de gemeente volgens de Rekenkamer aanpassen. De bijkomende kosten zoals verbeteren binnenklimaat en bouwen in vorm van een multifunctionele accommodatie moeten worden opgenomen in de normbedragen. Hierdoor is het voor gemeente én schoolbesturen van begin af aan duidelijk welk budget beschikbaar is voor een project.

Tenslotte kan de gemeente een goed verloop van de onderwijshuisvestingsprojecten bevorderen door haar risicomanagement te vervolmaken en het betrokken schoolbestuur goed aan te sturen. Heldere afspraken over de eisen waar een schoolgebouw aan moet voldoen, werken met realistische normbedragen en duidelijke afspraken over de planning van een project helpen hierbij.

Als de gemeente de werkwijze op deze wijze verbetert, is zij "de Masterplannen meester".

* De auteurs, Maaike van Elteren en Floris Roijackers, zijn onderzoekers van de Rekenkamer Utrecht. Wilt u meer weten over het onderzoek of de Rekenkamer Utrecht of het rapport De Masterplannen meester downloaden? Kijk dan op www.rekenkamer.utrecht.nl.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

Advertentie

Advertentie

Advertentie

September uitgave

Partners