Scholen krijgen een betere school voor een lage prijs Waarom komt PPS bij scholen dan toch zo moeilijk van de grond?

E-mailadres Afdrukken

Anders dan in buurlanden Duitsland en Engeland, is PPS (publiek-private samenwerking) in de wereld van de Nederlandse onderwijshuisvesting niet bepaald gangbaar. Onlangs ondertekenden gemeente en schoolbestuur in Eindhoven voor de Internationale School - als tweede school in Nederland - een DBFMO-contract met het private consortium SPC ISE B.V., bestaande uit onder andere Van Straten en Complan. DBFMO staat voor Design, Build, Finance, Maintain en Operate en houdt in dat één marktpartij het ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en exploitatie van een gebouw verzorgt. Alleen het Montaigne Lyceum in Den Haag ging de Internationale School tot nog toe voor. Dat lijkt gek, omdat de prijs-kwaliteitverhouding voor beide projecten vanwege het toepassen van DBFMO naar verwachting zo’n 10% beter is dan wanneer het traditioneel was aanbesteed.

Hoge transactiekosten zorgen voor weinig animo voor kleine DBFMO-projecten

Het eerste struikelblok voor deze geïntegreerde PPS-aanpak, is zonder twijfel de projectomvang. Zowel voor publieke als private partijen is het doen van een DBFMO voor de lokale basisschool in Lutjebroek nu nog een brug te ver. De reden is simpel: de transactiekosten, oftewel de kosten voor het uitvoeren van een DBFMO-aanbesteding, zijn fors. Schoolbesturen en gemeenten zijn vaak nog niet bekend met de contractvorm en zullen dus extern advies moeten inwinnen. Voor marktpartijen is de drempel misschien nog wel hoger. De transactiekosten voor de voorbereiding van een volledige DBFMO lopen – onafhankelijk van de projectomvang – als snel op naar 1 à 2 mln. euro. Als er vervolgens niet genoeg te verdienen valt omdat het project te klein is, kan de animo vanuit de markt afnemen en zal de aanbesteding dus niet van de grond komen. Er zijn twee bekende routes waarlangs dit probleem aangepakt zou kunnen worden. De eerste is het verlagen van de transactiekosten. De tweede is het vergroten van de projectomvang door kleine projecten te bundelen.

Eerst de weg naar lagere transactiekosten. Om geïntegreerd aanbesteden enigszins aantrekkelijk te maken voor kleinere scholen, loont het enorm om op zoek te gaan naar manieren om de transactiekosten te verlagen. Er wordt momenteel flink aan de weg getimmerd om de aanbestedingsvorm wat ‘lichter’ te maken. De standaardisatie van het DBFMO-contract is vergevorderd en er wordt volop geïnnoveerd met het interessant(er) maken van kleine projecten voor de markt. Een stap in de goede richting dus.

Een andere manier om het struikelblok van de transactiekosten te omzeilen is het zorgen voor projecten van voldoende omvang. Besturen of gemeenten zouden meerdere kleine projecten in 1 pakket kunnen stoppen en vervolgens dat pakket via DBFMO aanbesteden.

Risico’s krijgen bij DBFMO een prijs terwijl dat normaliter genegeerd wordt

Naast de hoge transactiekosten is er nog een bron van ongenoegen over DBFMOprojecten, de beprijzing van de risico’s. Verschil met de transactiekosten is overigens dat het ongenoegen hier onterecht is.

Bij een DBFMO-aanbesteding betalen school en/of gemeente vanaf de start van de exploitatiefase een vaste vergoeding aan de marktpartij die de opdracht gaat doen. Deze vaste vergoeding bevat een vergoeding voor bouwkosten, exploitatiekosten en financieringskosten. Maar ook een vergoeding voor het risico dat de marktpartij loopt. Omdat de vergoeding vast ligt, zal de markpartij immers alle projectrisico’s zo goed mogelijk beprijzen en opnemen in de bieding. Hij wil immers achteraf niet voor tegenvallers komen te staan die hij niet kan terugvorderen van de gemeente of school.

Het vooraf beprijzen van alle risico’s en vervolgens een vaste prijs in rekening brengen zorgt voor het uitblijven van verrassingen voor gemeenten en scholen. Tegenvallers door ‘meerwerk’ zoals in traditionele projecten komen bijvoorbeeld niet meer voor. Het probleem zit hem er echter in dat de begrotingen van gemeenten en scholen niet hierop niet zijn toegerust. Scholen en gemeenten zijn niet gewend om bij het vaststellen van het budget voor een project adequaat rekening te houden met risico’s. Doordat bij DBFMO de prijs van die risico’s wel in de betaling aan de marktpartij zit, lijkt automatisch een financieel gat te ontstaan bij gemeenten en scholen.

Dit kan er in de praktijk toe leiden dat scholen en gemeenten meer budget moeten reserveren dan vooraf is begroot. Nu zou je zeggen: maar DBFMO was toch goedkoper? Dat klopt! Het feit dat gemeenten risico’s niet beprijzen betekent natuurlijk niet dat de risico’s zich in traditionele projecten niet voordoen. Normaliter worden deze risico’s opgevangen via de lopende begroting of het weerstandsvermogen van een gemeente of school en wordt hier vooraf geen budget voor gereserveerd. Dit zijn precies de tegenvallers waar de kranten altijd bol van staan. Toepassing van DBFMO maakt dus alleen de mismatch tussen gemeentelijke budgetten en de ‘echte’ kosten van een project zichtbaar.

Dat deze mismatch zichtbaar wordt, betekent alleen wel dat gemeenten anders moeten gaan nadenken over het budget dat zij beschikbaar stellen voor projecten. En dat zij het belang moeten gaan inzien van een goede risicowaardering.

Doordecentralisatie: maak scholen integraal verantwoordelijk

In Nederland is de gemeente verantwoordelijk voor de nieuwbouw van scholen, schoolbesturen voor exploitatie en (delen van) het onderhoud. Het is geen geheim dat het splitsen van de verantwoordelijkheden voor onderwijshuisvesting niet altijd tot goede resultaten leidt. Gemeenten willen voor het beschikbare budget zo veel mogelijk huisvesting realiseren en willen dus besparen op de kosten voor nieuwbouw. Scholen hebben daarentegen belang bij een energiezuinig gebouw dat niet veel onderhoud vergt, omdat zij juist willen besparen op het beschikbare budget voor onderhoud en exploitatie. Energiezuinige en onderhoudsvriendelijke gebouwen zijn echter vaak ook duurder om te bouwen. Zie hier het effect van het scheiden van budgetten.

Juist de problematiek rondom gescheiden budgetten zou DBFMO aantrekkelijk moeten maken voor scholen. Alle verantwoordelijkheid voor het gebouw wordt immers bij één marktpartij neergelegd. Als een marktpartij kiest voor een goedkoop maar energieverslindend gebouw, snijdt hij zichzelf daarmee in de vingers.

Maar het scheiden van budgetten maakt de toepassing van DBFMO juist óók ingewikkelder. Het bundelen van taken betekent ook een bundeling van budgetten voor nieuwbouw, groot onderhoud (gemeente) en klein onderhoud (school). Deze budgetten moeten vervolgens worden samengevoegd en doorgesluisd naar de marktpartij. Dit vereist een andere manier van samenwerken dan scholen en gemeenten tot nu toe gewend zijn. Scholen en gemeenten gaan een intensieve samenwerking met elkaar aan, zowel in de voorbereidingsfase als tijdens de aanbesteding zelf.

Bij doordecentralisatie wordt de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting integraal overgedragen aan de schoolbesturen. Zij beslissen dus zelf over zowel nieuwbouw als instandhouding van de gebouwen. De besluitvorming over het al dan niet kiezen voor PPS ligt dan in één hand. Dit kan de besluitvorming versnellen en het proces om te komen tot nieuwbouw vergemakkelijken. Misschien wordt de drempel voor het toepassen van geïntegreerde contractvormen zoals DBFMO dan wat lager.

Succesvolle PPS-en liggen binnen handbereik

PPS heeft veel te bieden voor onderwijshuisvesting in Nederland. Het kan de prijs–kwaliteit verhouding van schoolgebouwen sterk verbeteren en afrekenen met de problemen rondom gescheiden belangen. Om de uitrol van PPS bij scholenbouw te versnellen, loont het om na te denken over manieren om aanbestedingen aantrekkelijker te maken voor scholen en gemeenten. Ook moeten met name gemeenten haast maken met een juiste risicowaardering.

Op het eerste vlak – het aantrekkelijker maken van aanbestedingen - zijn de ontwikkelingen volop gaande. Op het tweede vlak – goede risicowaardering door publieke partijen - bestaat er hier en daar een ‘white knight’. Om PPS voor scholen de kans te geven die het verdient heeft daarom vooral dit laatste punt aandacht nodig. Het allermooiste wat er dan zou kunnen gebeuren is als een (middel-)grote gemeente of een groot schoolbestuur het zou aandurven om het hele IHP of de hele portefeuille via PPS vorm te gaan geven.

Het is zaak ons wat PPS bij scholen betreft niet afwachtend op te stellen. Het is net als in de echte wereld: die PPS ridder op het witte paard kan soms lang op zich laten wachten.

Maysam Hamdan, Consultant Rebelgroup
06 - 347 35 896 Dit e-mailadres is beschermd tegen spambots. U heeft Javascript nodig om het te kunnen zien.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

Advertentie

Advertentie

Advertentie

September uitgave

Partners