Fusietoets onderwijs versterkt ontwikkeling 'shared services center'

E-mailadres Afdrukken

Onder het motto "niet groter dan nodig, klein waar het kan" heeft de Tweede Kamer onlangs ingestemd met het wetsvoorstel waarmee voor de gehele onderwijssector een fusietoets wordt geïntroduceerd. Aangezien schoolbesturen om goede redenen behoefte blijven houden aan samenwerking, zullen schoolbesturen op zoek gaan naar andere vormen van duurzame samenwerking. De oprichting van gezamenlijk beheerde 'shared service centers' is er daar één van.

Met het wetsvoorstel fusietoets onderwijs 1) beoogt de overheid meer grip te krijgen op de schaalvergroting in het onderwijs en de fusiemogelijkheden tussen openbaar en bijzonder onderwijs te beperken. Achtergrond is het idee dat er voldoende keuzevrijheid zou moeten zijn voor ouders en leerlingen. In alle onderwijssectoren worden fusies onderworpen aan de goedkeuring van de Minister van OCW. Opvallend is dat ervoor is gekozen de fusietoets enkel verplicht te stellen bij de zogeheten bestuursoverdrachten en juridische fusies. Een bestuursoverdracht wil zeggen dat de onderwijsinstelling wordt overgedragen aan een andere rechtspersoon. Een juridische fusie behelst een samenvoeging tussen twee rechtspersonen. Doordat het wetsvoorstel fusietoets en het onderwijsrecht in brede zin geen normen voor andere vormen dan samenwerking tussen onderwijsinstellingen bevatten, betekent dit dat die andere vormen vrijwel ongereguleerd zijn. Het Europees mededingingsrecht, dat grenzen stelt aan duurzaam samenwerken als dat de concurrentie bovenmatig beperkt, is op het publiek bekostigd onderwijs immers niet van toepassing.

In het onderwijs zijn er veel redenen om samen te werken. Een vrij klassiek voorbeeld is het WSNS-verband, dat een samenwerkingsverband vormt tussen schoolbesturen onderling ten behoeve van het onderwijs aan zorgleerlingen. Bestuurlijke afstemming en projectmatige samenwerking zijn het primaire doel. De samenwerkingsverbanden in het kader van de opgerichte vakcolleges vmbo-mbo hebben intrinsiek dezelfde motivatie: bestuurlijk afstemmen en inhoudelijk samenwerken. Een andere bekend voorbeeld van samenwerking, dat ook in andere semipublieke sectoren bekend is, is de inkoopcombinatie. Zo zijn meerdere scholen aangesloten bij samenwerkingsverbanden die gezamenlijk de aankoop van schoolboeken aanbesteden.

Doelmatig besteden publieke middelen

Het doel van een inkoopcombinatie is primair het behalen van schaal- en kostenvoordelen. Maar in het onderwijs verwachten we eigenlijk meer ook inhoud. De verwachting is dat de komende jaren van onderwijsinstellingen veel aandacht wordt gevraagd voor het efficiënt en doelmatig besteden van publieke middelen. Het rapport van de Commissie Don is daarvan een goed voorbeeld 2) en ook in de formatieperiode zal het waarschijnlijk een thema zijn. Naast een goede inrichting van de eigen interne organisatie en beheersing van kosten zullen veel onderwijsinstellingen om kosten te besparen zoeken naar vormen van samenwerking met behoud van de eigen autonomie. Samenwerking met betrekking tot de onderwijsondersteunende diensten ligt uiteraard het meest voor de hand. In eerste instantie kan daarbij worden gedacht aan administratieve ondersteuning, ICT-beheer en ontwikkeling of de organisatie van klein onderhoud. Het is echter ook denkbaar dat wordt samengewerkt bij het ontwikkelen van onderwijsprogramma's, remedial teaching of personeelsbeleid (personeelspools).

Coöperatieve vereniging Building Breda

Een voorbeeld van een 'shared service center' in een modern jasje is de in Breda door de schoolbesturen voor voortgezet onderwijs opgerichte coöperatieve vereniging Building Breda. Building Breda heeft tot doel het voorzien in de huisvesting van de scholen en kent de schoolbesturen als leden. Met de gemeente is een afspraak gemaakt over de omvang van het jaarlijkse bedrag dat beschikbaar is voor nieuwbouw en groot onderhoud en de schoolbesturen dragen het deel van de lumpsum bedoeld voor klein onderhoud over aan Building Breda. Building Breda heeft op basis daarvan de verplichting op zich genomen om binnen 10 jaar alle scholen te herhuisvesten of te verbouwen, waarbij de vraag en de identiteit van de onderwijsinstelling voorop staat. Building Breda fungeert jegens aannemers, architecten enzovoorts als formeel opdrachtgever ten behoeve van de scholen. Bijkomend voordeel daarvan is dat kennis wordt gebundeld en behouden blijft voor het onderwijs.

Bijzonder aan de samenwerking binnen Building Breda is dat niet alleen sprake is van de wens om bestuurlijke afstemming te zoeken en kosten te besparen door schaalvoordelen, maar ook dat de samenwerking ten doel heeft het onderwijsproces te ondersteunen en het karakter en de identiteit van de afzonderlijke scholen te versterken. Doordat bij de schoolbesturen sprake is van een eigen en gezamenlijk belang, goede onderwijshuisvesting voor alle betrokken scholen, worden die verschillen ook erkend en ontstaat ruimte voor het afstemmen van het onderwijsaanbod en het investeren in specifieke projecten.

Duurzame samenwerking

De keuze voor een coöperatieve vereniging was in dit geval gelegen in de wens om bij een eventueel positief resultaat op het vastgoedbeheer, dit resultaat ten goede te laten komen aan de scholen. Een coöperatieve vereniging mag immers resultaat uitkeren. Daarnaast biedt een afzonderlijke rechtspersoon de ruimte om financiële risico's af te zonderen in een aparte entiteit, het toezicht goed in te richten (governance) en is de regelmatige overlegstructuur door het verenigingskarakter als het ware ingebakken in de juridische structuur (duurzaam).

Fusietoets als vliegwiel

De mogelijke terreinen van samenwerking zijn omvangrijk, maar bij de inrichting van duurzame vormen van samenwerking kunnen we in de kern vaak spreken van 'shared service centers'. Gezamenlijk wordt iets opgepakt, waarna vervolgens ten behoeve van het onderwijs een "service" wordt geleverd. De inhoud en het terrein van de 'service' is afhankelijk van de vraag van de samenwerkende partners. Hoe het 'center' is vormgegeven en of gebruik wordt gemaakt van een aparte, gezamenlijk beheerde rechtspersoon (stichting, vereniging, coöperatie) wordt beïnvloed door onder meer de gewenste transparantie van publieke middelen en de behoefte aan het spreiden van financiële en bestuurlijke risico's. Het wetsvoorstel fusietoets onderwijs zou daarmee wel eens het vliegwiel voor nieuwe vormen van samenwerking kunnen zijn.

_______________

1. EK 2009-2010, 32040, nr. A. De verwachting is dat het wetsvoorstel deze zomer door de Eerste Kamer wordt aangenomen.

2. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (Commissie Don), Financieel beleid van onderwijsinstellingen, Den Haag, 29 september 2009.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

maart uitgave

Partners