Hanneke van Brakel over Krimp: “Schoolbesturen en gemeenten sturen in Schoolschap Noorderland aan op efficiente onderwijshuisvesting”

E-mailadres Afdrukken

Het vraagstuk waar de scholenbouw in Nederland zich voor gesteld ziet is complex. Dat blijkt wel uit de enorme hoeveelheid initiatieven die er de afgelopen jaren zijn geweest om te komen tot verbetering van de kwaliteit van met name de basisschoolgebouwen. In de plattelandsgebieden bestaat inmiddels een urgente situatie, die noopt tot een 'herverkaveling' van de voorzieningen op zeer korte termijn. In Oost-Groningen loopt een proefproject dat tot een reëel alternatief lijkt te kunnen leiden: een 'Schoolschap'. De voorbereidingen voor het opstarten van het eerste 'Schoolschap' zijn in volle gang en worden nog dit schooljaar afgerond. Maar wat is een Schoolschap en waarom hebben we zoiets nodig? Hanneke van Brakel van het expertisecentrum van Stichting bureau Scholenbouwmeester legt het uit.

Wat is er aan de hand met Nederlandse basisschoolgebouwen? Ten eerste stamt verreweg het grootste deel van de gebouwenvoorraad uit de vorige eeuw en is meer dan 70% zelfs nog van voor de jaren tachtig. Dat is begrijpelijk, want de gebouwen worden immers in minimaal 40 jaar afgeschreven en met op de balans geactiveerde verbouwingen worden deze termijnen vaak nog één of meerdere malen met 25 jaar verlengd. Op zich is daar niets mis mee: de constructie van een gebouw kan – mits goed opgezet – zelfs vele honderden jaren mee, maar een gebouw wordt wel neergezet vanuit de inzichten die op dat moment opgeld deden.

Gebouwen te duur voor schoolbesturen

En de ontwikkelingen in het onderwijs zijn de laatste tientallen jaren snel gegaan. Sinds de introductie van de basisschool in 1985 zijn er steeds meer kinderen met speciale zorg in het reguliere onderwijs en dat vraagt om begeleiders en werkplekken. Er zijn computers en digitale schoolborden. Er is tussenschoolse opvang: en al deze ontwikkelingen vragen een aangepaste functionaliteit, die niet zomaar even makkelijk gerealiseerd kan worden in elk bestaand gebouw. Gevolg: verbouwde bezemkasten voor de Intern Begeleiders, en computers tussen de jassen of lekker warm op de entresol. En een bijkomend gevolg van al deze verbouwingen is meestal dat het originele ontwerp van de ventilatie en de installaties permanent ontregeld raakt.

Van alle schoolgebouwen in 8 onderzochte gemeenten in Groningen en Drenthe - meer dan een kwart van het totale gebouwenbestand - blijkt ruim 70% te dateren van voor 1980.

Maar ook de inzichten op het gebied van bouwfysica zijn onder invloed van het klimaatvraagstuk snel veranderd. In krap veertig jaar gingen we van een overvloed aan fossiele brandstoffen naar een serieuze opgave voor bestuurders om de CO2-uitstoot te beperken. We zien dat terug in de schil van de gebouwen. Vóór de jaren tachtig is er niet één vloer geïsoleerd en is nog steeds – ook na de stimuleringsmaatregelen van de afgelopen jaren – vervanging van het enkel glas met stip de grootste potentiële energiebespaarder. Scholen zijn dus gebouwen die duur zijn voor de schoolbesturen: de vergoeding voor gas en licht is gebaseerd op een normvergoeding, terwijl de werkelijke kosten bij volledige bezetting wel driemaal zo hoog kunnen zijn. En in dat 'bij volledige bezetting' zit hem voor scholen de kneep: in de wijken, door natuurlijke fluctuatie van de leeftijd van de bevolking, maar zeker op het platteland is er vaak sprake van onderbezetting. En omdat dit soort vergoedingen middels een staffeling naar groepen gebonden is aan het aantal leerlingen, kunnen de werkelijke verschillen tussen bekostiging en kosten dramatische vormen aannemen. En je kunt een te groot gebouw nu eenmaal niet even te heet wassen.

Structureel tekort aan geld en kennis

Maar dan zullen dus de gebouwen die na Kyoto zijn gebouwd wel beter zijn? Helaas. Het jaar van Kyoto was ook het jaar van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting. Vanaf dat moment waren de gemeenten verantwoordelijk voor de gebouwen (economisch eigenaar) en werden de schoolbesturen verantwoordelijk voor de exploitatie (juridisch eigenaar). Zo'n gescheiden eigenaarschap leidt tot een zogenaamde 'split incentive'. Kort gezegd levert het voorinvesteren in duurzame maatregelen de gemeente wel extra kosten, maar geen financieel voordeel op. Ze betaalt immers de exploitatie niet. En de schoolbesturen kunnen niet – en mogen trouwens ook niet – voorinvesteren omdat ze geen onderpand hebben.

Maar daarmee zijn we er helaas nog niet. Zeker kleinere gemeenten zijn geen professionele vastgoedbeheerders, en ook voor de schoolbesturen is dat geen kernactiviteit. Gevolg is dat er vaak slechts een paar mensen in de organisatie zijn die zich meer of minder intensief met bouw bezig houden. Een te kleine bezetting om breed kennis en ervaring op te doen. En het doorgeven van kennis en ervaring tussen verschillende ontwerp- en bouwtrajecten is ook niet geborgd. Nergens wordt er systematisch en onafhankelijk toezicht gehouden op ontwerptrajecten, bouw en gebruik, en gekeken naar de effectiviteit en efficiency van bepaalde oplossingen. Gevolg: dezelfde ontwerp- en bouwfouten worden eindeloos herhaald. Zo worden zowel in de nieuwbouw als in de bestaande bouw in vrijwel honderd procent van de gevallen de screens verkeerd op de gevel gemonteerd, waardoor ze én de toevoer van frisse lucht afsnijden én op gaan treden als straalkachel.

Onbetaalbaar door krimp

Deze – en ook andere vraagstukken zoals de organisatie van de bouwkolom en het hele aanbestedingsproces – spelen in heel Nederland. In Noord-Nederland is dit vraagstuk door de relatieve schooldichtheid in combinatie met afnemende kinderaantallen extreem urgent geworden. In 2010 was er landelijk 1 school op 2500 inwoners, in de noordelijke provincies lag dat rond de 1 school op 1500 inwoners. In Noord- en Oost-Groningen was meer dan de helft van de scholen toen al kleiner dan 100 leerlingen, terwijl er voor de komende jaren nog een scherpe daling werd voorzien. Voor de beeldvorming: in twee jaar tijd is in de drie noordelijke provincies het totaal aantal basisschoolleerlingen met 3000 afgenomen (2%), dat zijn 15 volledige scholen van 200 leerlingen.

Voor het Rijk, als kostendrager van het onderwijs, is er een enorme potentiële dreiging omdat de exploitatievergoeding per leerling met dalende leerlingenaantallen exponentieel stijgt. Met de exploitatievergoeding van drie scholen van 20 leerlingen kan ook één school van 180 leerlingen worden bekostigd: een factor drie verschil! Als alle scholen maar zouden blijven krimpen zou het al snel niet meer te bekostigen zijn. En dan zijn er nog vragen rond onderwijskwaliteit, de werkdruk voor de leraren, het aanbieden van aanvullende voorzieningen, van zeven tot zeven zorg en de sociaal-emotionele ontwikkeling van kinderen. Zakdoekje leggen in je eentje?

Denktank

De Stichting Bureau Scholenbouwmeester is gevestigd in dit leegstaande schoolgebouw in Paterswolde (School Noord), dat door de gemeente Tynaarlo beschikbaar is gesteld.

Al met al redenen genoeg voor de drie noordelijke provincies om in 2009 te onderzoeken of het gewenst zou zijn een tijdelijke 'probleemeigenaar' in het leven te roepen waar alle kennis en ervaring bij elkaar gebracht kon worden en waar zou kunnen worden gewerkt aan nieuwe modellen, methoden en concepten. In 2010 was de Stichting Scholenbouwmeester Noord Nederland een feit. Wederom met steun van de provincies werd een denktank van schoolbesturen, gemeenten, betrokken instellingen zoals peuterspeelzaalwerk en kinderopvang, en andere belanghebbende organisaties geformeerd. In een hogedrukpan-setting is inmiddels twee jaar lang zeswekelijks met elkaar overlegd. Dat heeft geresulteerd in bruikbare methoden en technieken, draaiboeken en instrumenten.

De belangrijkste innovatie vormt het opnieuw definiëren van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Eerder werd al aangegeven wat de desastreuze gevolgen voor duurzaam bouwen van de decentralisatie van de onderwijshuisvesting zijn geweest. Binnen de denktank is er niet voor gekozen dan maar vanuit deze gegeven situatie verder te denken en te komen tot een verbetering, maar juist opnieuw uit te denken hoe je het op dit moment het liefst zou willen organiseren en vervolgens te bekijken of het mogelijk is daar vanuit de bestaande verhoudingen naar toe te werken. Dit heeft geleid tot de gedachte van het formeren van een 'Schoolschap'. Een werkmaatschappij aangestuurd door gemeenten en schoolbesturen die voor een beperkte regio de onderwijshuisvesting kan verzorgen. Niet alleen van ontwerp tot oplevering, maar ook de schoonmaak, het onderhoud en de exploitatie.

Schoolschap

Het regionaal organiseren op de schaal bijvoorbeeld van een regio als Oost-Groningen heeft een aantal voordelen. Ouders trekken zich voor de schoolkeuze van hun kinderen niets aan van de gemeentegrenzen en het is daarmee een vraagstuk dat voor de gemeenten de eigen grens overschrijdt. Schoolbesturen werken veelal al op dit regionale niveau. Ook het vraagstuk van het organiseren van bijvoorbeeld passend onderwijs heeft een regionale omvang. Daarnaast zijn er financiële voordelen. De omvang van de organisatie kan zo effectief en efficiënt mogelijk gehouden worden: geen middenmanagement! Er is geen sprake meer van een 'split incentive' en de exacte lasten voor schoolbesturen en gemeenten zijn helder. Aanvullende voorzieningen in de panden kunnen door het Schoolschap worden verzorgd, maar worden dan direct door duidelijke contracten met partijen afgedekt. Geen beheersgaten van grote MFC's. Maar het grootste voordeel is wel dat iedere partij dat doet waar hij of zij goed in is en precies daarop de ander aan kan spreken, en dat kennisoverdracht en het leren van de ervaring zijn geborgd.

Eén PvE op basis van ervaring

Inmiddels hebben eerste verkenningen laten zien dat het hierdoor mogelijk is binnen de bestaande budgetten wel tot duurzame huisvesting te komen zonder dat gekozen moet worden tussen een B- of een D+. Ook lijkt het mogelijk dit als groeimodel te implementeren – een noodzakelijke voorwaarde om daadwerkelijk van start te kunnen gaan. In Oost-Groningen wordt wederom met steun van de provincie nu gewerkt aan de benodigde juridische basis. Gemeente en schoolbesturen van Bellingwedde vormen daarbij een praktijkcasus om de modellen ook financieel aan te toetsen. Nog deze zomer zal het model van een Schoolschap vorm krijgen. Dan is er nog maar één technisch programma van eisen (PvE) dat periodiek wordt bijgesteld op basis van de ervaringen in de praktijk. En dat kent maar één niveau, namelijk het beste waar wij op dat moment toe in staat zijn. Hoe kunnen wij onze kinderen en hun leerkrachten immers uitleggen dat zíj met minder genoegen hebben moeten nemen?

Hanneke van Brakel, Stichting bureau Scholenbouwmeester,
Dit e-mailadres is beschermd tegen spambots. U heeft Javascript nodig om het te kunnen zien.
, 050 - 230 80 57
.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

Advertentie

Advertentie

Advertentie

September uitgave

Partners