Wie worden gekort op de rijksvergoeding vanwege onrechtmatige uitgaven voor huisvesting in het PO?

E-mailadres Afdrukken

De laatste jaren is er veel discussie geweest over het al dan niet onrechtmatig zijn van de uitgaven voor huisvesting in het primair onderwijs. Accountants maakten opmerkingen over de onrechtmatigheid van dergelijke uitgaven, de Inspectie van het Onderwijs stelde kritische vragen en stelde onderzoeken in en de minister schreef diverse brieven over deze materie. Bij de scholen is veel onzekerheid of de onrechtmatigheid van de uitgaven voor huisvesting gaat leiden tot kortingen op de rijksvergoeding. In dit artikel geven we een samenvatting van de problematiek en de huidige stand van zaken.

De hoofdregel voor hoe er moet worden omgegaan met huisvesting in het primair onderwijs kunnen we vinden in de Wet op het primair onderwijs artikel 91. In dit artikel staat dat voorzieningen in het onderwijs voor rekening van de gemeente, op wiens grondgebied de school staat, dienen te komen. In artikel 92 van deze wet wordt nader gedefinieerd wat onder voorzieningen in huisvesting verstaan moet worden. Dit betreft:

  1. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, evenals eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair;
  2. uitbreiding van de onder 1 bedoelde voorzieningen, en
  3. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs.

Daarnaast worden hieronder begrepen:

  1. aanpassingen, met uitzondering van het aanbrengen van een invalidentoilet en het toegankelijk maken van het gebouw voor gehandicapten, en
  2. vervanging binnenkozijnen en binnendeuren inclusief hang- en sluitwerk, algehele vervanging radiatoren, convectoren en leidingen voor de centrale verwarming, evenals onderhoud aan de buitenzijde van het gebouw met uitzondering van het buitenschilderwerk.

Ook het herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan het gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden, vallen onder de voorzieningen die door de gemeente vergoed moeten worden.

Uit bovenstaande opsomming blijkt dat een en ander niet altijd zwart-wit is. Vooral het begrip aanpassingen kan verschillend geïnterpreteerd worden.

De Inspectie van het Onderwijs ziet scherp toe op naleving van bovengenoemde regelgeving. Reden hiervoor is dat de huisvesting in het PO via de gemeenten door het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt bekostigd. Verder wordt het PO bekostigd door het ministerie van OCW.

Interpretatie van de regels

Tot zover de hoofdregel. De hoofdregel is al voor meerderlei uitleg vatbaar en dan hebben we het nog niet eens over de praktijk en de uitzonderingen gehad.

De praktijk

Zoals altijd is de praktijk anders dan de theorie. Daarnaast bleek dat de gevolgen van de regelgeving, die samenvielen met de hele lumpsum operatie in het primair onderwijs, ook door de sector als complex ervaren werden en als gevolg hiervan niet altijd goed geïnterpreteerd zijn. Dit kwam onder meer naar voren bij een door de Inspectie voor het Onderwijs gehouden onderzoek.

Uit dit onderzoek is gebleken dat in 2006, 268 besturen voor in totaal € 28 miljoen en in 2007, 325 besturen voor in totaal € 32,2 miljoen geïnvesteerd hadden in huisvesting. Dit bleek voor 60% met middelen van het ministerie van OCW te zijn gebeurd.

Naast onjuiste interpretatie van regelgeving bleken hier verschillende redenen voor te zijn. Dit betreft in de eerste plaats een aantal specifieke voorzieningen zoals huisvesting van bestuur en bovenschools management, zaken die verband houden met het specifieke karakter van de instelling en investeringen die tot doel hebben onderhouds- en energiekosten te verlagen. Deze zaken, die nuttig en nodig kunnen zijn, worden over het algemeen niet door de gemeenten vergoed. Ten tweede is gebleken dat de gemeenten in 2010 het beschikbare, helaas niet geoormerkte, budget wat zij uit het gemeentefonds ontvangen niet besteden voor huisvesting van het onderwijs. Er werd circa € 330 miljoen minder door gemeenten besteed aan huisvesting dan zij hiervoor ter beschikking hadden uit het gemeentefonds.

Uitzondering

Er is echter ook een uitzondering op de regel. De problematiek die is ontstaan door invoering van de lumpsum bekostiging is ook door de minister erkend. Om hier aan tegemoet te komen heeft deze het gebruik van rijksmiddelen voor huisvestingsvoorzieningen toegestaan wanneer deze aanvullend zijn en bekostigd zijn uit de reserve die vóór de invoering van de lumpsum (1 augustus 2006) is opgebouwd.

Dit lijkt, voor een aantal instellingen met een goede vermogenspositie per 1 augustus 2006, ruimte te bieden. Maar pas op, het is niet zo mooi als het lijkt. De angel zit in het woordje “aanvullend”. Wat wordt hieronder verstaan? Vanwege de ruimte die men hier zag heeft een aantal instellingen het begrip “aanvullend” ruim geïnterpreteerd. In reactie op die ruime interpretatie heeft de Inspectie van het Onderwijs haar definitie van “aanvullend” gegeven.

Zij geven aan dat het hierbij gaat om uitgaven van het schoolbestuur die in aanvulling op de uitgaven van de gemeente zijn gedaan. Het kan zijn dat de huisvestingsnoden of -wensen van een schoolbestuur uitgaan boven wat een gemeente redelijk acht. Hierbij kan worden gedacht aan een fraaiere of milieubewustere uitvoering van de huisvesting of extra inpandige voorzieningen. Als dit aan de orde is en de kosten kunnen worden gedekt uit de tot 1 augustus 2006 opgebouwde reserves, is dit een rechtmatige besteding van middelen. Het gaat dus uitdrukkelijk niet om uitbreidingsinvesteringen zoals extra leslokalen. Die zijn niet toegestaan. Vanzelfsprekend mag een bestuur ze wel bekostigen uit het private vermogen.

Ondanks de ruimte die de uitzondering biedt, blijkt het dat in het primair onderwijs de mogelijkheden om uitgaven voor huisvesting te plegen uit de reserves afkomstig uit overheidsmiddelen zeer beperkt is.

Gedogen

Al in 2009 was het ministerie zich ervan bewust dat de invoering van de bestedingsvoorschriften met betrekking tot huisvesting niet altijd duidelijk waren. Vooral het begrip “aanvullend” leverde veel onduidelijkheid op. Gevolg hiervan was dat de accountants al over 2008 een redelijk aantal niet goedkeurende controleverklaringen moesten afgegeven in verband met het niet naleven van de voorschriften. Het ministerie heeft als reactie daarop door middel van een brief aangegeven niet direct tot terugvorderen over te gaan en ook terughoudend te zijn bij het verbinden van consequenties aan de bevindingen. Toen bleef het even stil. Tot in 2010 door de minister per brief werd meegedeeld dat er nog geen duidelijkheid op dit gebied was en dat bij het sanctiebeleid de nodige nuance in acht zou worden genomen. Toen bleef het weer stil. Op vragen die wij over dit onderwerp stelden kwam steeds als reactie dat een en ander bij het ministerie in beraad was en dat zij hiermee te zijner tijd naar buiten zouden treden. Dit duurde tot het accountantsoverleg bij de Inspectie van het Onderwijs op vrijdag 13 april 2012.

Toen werd mondeling meegedeeld dat het ministerie in ieder geval geen bedragen gaat terugvorderen over het jaar 2009. De scholen die in 2009 huisvestingsuitgaven hebben gedaan en waar de accountant in een rapport van bevindingen hierover opmerkingen heeft gemaakt, kunnen in 2012 een brief van het ministerie met deze strekking verwachten. In feite is er sprake van een gedoogbeleid. Ook over 2010 zal een soortgelijk beleid gevoerd gaan worden, met dien verstande dat alleen in extreme gevallen mogelijk terugvordering zal plaats vinden. Over latere jaren werden geen toezeggingen gedaan.

De accountants dienen huisvestingsuitgaven die onrechtmatig zijn nog wel nog steeds te melden in een rapport van bevindingen aan Duo-Cfi. Het ministerie overweegt om in de toekomst de Wet op het primair onderwijs aan te passen, zodat dergelijke uitgaven niet meer onrechtmatig zijn. Wetgeving op dit gebied is echter niet vóór 2014 te verwachten.

Conclusie

Een langslepend dossier lijkt haar einde te naderen. In verband met de grote consequenties van sanctioneren voor de sector heeft de minister voor gedogen gekozen. Sanctioneren had ongetwijfeld tot grote continuïteitsproblemen bij een aantal instellingen geleid.

Wat kan de sector hiervan leren? Regelgeving is vaak complexer dan we denken en de gevolgen van beslissingen kunnen uitwerkingen hebben die we niet zouden verwachten. Daarom is het essentieel om bij grote projecten, zoals realisatie van huisvesting, niet alleen naar het gebouw te kijken maar ook naar alle factoren die er mee te maken kunnen hebben. En dat kunnen er meer zijn dan we van tevoren kunnen bedenken. Hierbij kan het gaan over rechtmatigheid, financiering, inpassing in meerjarenvisie, juridische aspecten, fiscaliteiten enzovoort. De prijs voor onzorgvuldigheid in dergelijke zaken kan hoog zijn. Het is dan ook van groot belang om vooraf helder te hebben wat de impact van belangrijke beslissingen op dit gebied is en welke risico’s de instelling loopt. Deskundig advies en begeleiding is bij dergelijke beslissingen van groot belang.

Meer informatie

*drs. Jaap Bergman RA is directeur en onderwijsconsultant bij Van Ree Accountants en bij Van Ree Onderwijsadviseurs en bij deze organisaties verantwoordelijk voor een groot aantal cliënten in het onderwijs. Wilt u meer weten over de actuele situatie omtrent huisvesting in het PO? Neem dan contact op met drs. Jaap Bergman RA (tel. 0172-78 21 30) of kijk op www.onderwijsaccountant.nl.

Deel dit artikel op:

 

Trefwoorden

Advertentie

Advertentie

September uitgave

Partners